實現中國養老金制度均衡與充分發展

2019-12-21
21 2019-12

09:10

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來源:《中國黨政干部論壇》作者:楊燕綏

  問題:如何運用創新思維解決當前民生工作中存在的不平衡和不充分問題?

  堅持黨的領導、國家統一,生產資料公有制為主體的多種所有制經濟共同發展,把社會主義制度和市場經濟有機結合起來,不斷保障和改善民生、增進人民福祉、走共同富裕道路,是新中國70年發展的核心價值與顯著優勢。

  新中國成立之初,1951年我國頒布實施了《勞動保險條例》,為企業職工建立了醫療保險、工傷保險、生育保險和退休金制度。改革開放后,我國2004年《憲法修正案》第14條規定,“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”,此后建立了工薪費和地方統籌的職工基本養老保險、政府補貼和個人賬戶的居民基本養老保險,2018年,國家基本養老保險覆蓋人口達到94293萬,其中領取基本養老金的職工人數為11798萬人,月平均養老金為3153.5元人民幣;領取養老金的居民人數為15898萬人,月平均養老金約為152.3元人民幣。在出現人口老齡化后,我國2018年《憲法修訂案》第44條規定:“退休人員的生活受到國家和社會的保障。”

  當今世界正經歷百年未有之大變局,我國處于實現中華民族偉大復興關鍵時期,同時要面對未富先老和快速老齡化的挑戰。近日中共中央和國務院印發的《國家積極應對人口老齡化的中長期規劃》提出,中國進入社會財富儲備期。養老基金是社會財富中最重要的組成部分之一,以各類養老基金總資產占當年GDP的比例計算養老資產總儲備率,經合組織成員國家的平均值超過70%,我國不足10%。

  一、我國養老金制度發展面臨均衡與充分的挑戰

  均衡是博弈論的核心概念,表示一種穩定和完善的狀態,沒有利益沖突和重大改革傾向。如果社會福利制度的運行處于均衡狀態,說明其在政治上各方利益相對平衡,在微觀經濟分析中供需平衡,這種福利制度的民生保障作用和社會穩定效應是充分的,可以持續發展。本文以我國養老金制度為例,討論均衡充分發展民生的問題。

  目前我國養老保險制度面臨如下8個方面的挑戰。

  一是人口老齡化導致贍養比不斷降低,已從建制初期的3∶1降為2.55∶1。2011年—2017年間企業參保職工人數的年均增長率約為5.5%,而同期企業參保離退休人數的年均增長率約為7.2%。實際繳費人數占比下降、領取養老金的人數占比在上升,到2022年,1963年出生高峰的男性人口進入60歲領取養老金的年齡,這個問題將更加嚴重。

  二是企業費率高、費基不實。2019年以前,我國職工基本養老保險企業費率為20%,個人8%,合計28%,大多數經合組織國家均通過立法將養老保險費率限定在工資的20%以內。根據國務院辦公廳印發的《降低社會保險費率綜合方案》,2019年5月1日起各地可將職工基本養老保險單位費率從原規定的20%降至16%,合計費率為24%。由于很多企業以降低費基的方式減少企業成本,現行企業養老保險費基約為應繳費基數的60%。

  三是缺乏合理調待機制,支付水平趨高。2017年當年企業離退休人員人均養老金占當年城鎮單位就業人員加權平均工資的比例為48.21%,高于同期經合組織國家的平均值40%。某些地區因養老金增長快于工資增長而誘發提前退休。

  四是基金養老保險基金支出增速快于收入,財政補貼快速增長。2006—2017年間財政補助平均增長率為23.7%,比基金征繳收入年均增長率18.7%高5個百分點。2016年有7個省份出現當期收不抵支,黑龍江的養老基金累計結余已經為負數。2017年剔除財政補助收入后,有更多省份出現當期缺口。2018年國家建立了中央調劑金制度,暫時解決部分省的“保發放”問題。

  五是職工個人賬戶性質不清,記賬利率高增加長期支付壓力。職工如何履行繳費義務、個人賬戶屬性在現行法律政策中是模糊的。目前企業與職工繳費的比例是2.6∶1,民營企業和小微企業普遍認為負擔重。很多省份已將個人賬戶資金用于當年發放,2016年以后記賬利率提高至8.31%,至今記賬總額已超過5萬億元人民幣,給現行養老保險政策帶來的壓力越來越大。

  六是對“歷史欠賬”的認識不統一,成為基本養老保險制度可持續發展的隱患。1997年,我國城鎮職工基本養老保險制度轉制時已退休人員視為“老人”,轉制前已參加工作、轉制后退休人員視為“中人”,他們的工齡被視同繳費,由此形成轉制成本,關于償還方案尚未達成共識。

  七是機關、事業單位和企業及其職工的基本養老保險并軌之后,待遇差距仍然很大。加之職業年金發展快于企業年金,截至2018年,企業年金覆蓋職工人數為2388萬,不到基本養老保險參保職工的10%,這導致養老金差距還會加大。

  八是國家養老金結構存在缺陷。我國與時俱進地建設了國家養老金的三個支柱,但是基本養老保險費率高、一柱為大,企業年金發展緩慢、個人養老金起步艱難,職工總養老金替代率不高。以美國為例,三支柱養老金分別占比為40%、40%和20%,努力工作和連續繳費的人的養老金替代率超過退休前的工資。

  綜上所述,在地區之間、職工群體之間、代際之間存在均衡利益的改革訴求,在養老保險基金收支平衡和供需關系方面也存在不均衡問題,最終導致職工養老金的充足性和國家養老金制度的可持續性遇到挑戰,對此進行系統化改革的呼聲越來越強烈。

  二、我國養老金制度均衡與充分發展需要創新思維

  黨的十九屆四中全會要求順應時代潮流、創新思維。針對我國養老金制度的主要問題,需要從頂層設計、體制機制兩個方面創新思維、深化改革,完善國家養老金制度體系,以滿足人民對美好生活的向往。

  (一)創新頂層設計理念

  新時代國家養老金制度的頂層設計,立意要高、眼光要遠、措施要實,進入黨和國家決策層面,不能局限于部門職責。可以維持我國職工統籌制和居民個賬制的制度架構,順應互聯網的時代潮流,關注各類職工、各地居民和靈活就業人口的需求,統籌兼顧歷史遺留問題、近期運行問題和未來發展問題,堅持“全覆蓋、保基本、多層次,兼顧公平與效率”的基本原則,按照“存量改革、結構調整”的思路進行“一攬子”頂層設計,均衡各方利益、促進養老金制度充分發展。

  一是全國統籌職工基本養老保險。十九屆四中全會再次提出加快建立基本養老保險全國統籌制度,包括統一政策與調待機制、統一籌資與基金管理、統一經辦與組織建設、統一信息系統與監督機制。這需要基于創新思維和治理能力解決如下問題。一是夯實稅基建立稅制。夯實工資基數、建立養老金工薪稅制,由國家稅務機構統一征收,覆蓋各地的參保機構和職工個人,做到應收盡收,是實現全國統籌養老保險的必要條件。二是三方籌資解決遺留問題。有測算結果顯示,基于目前在職職工平均工資水平和現行養老金計發政策,如果夯實稅基,稅率20%可以滿足支付需要。為此建議企業承擔12%,大幅減輕企業負擔;職工承擔5%,從原個人賬戶轉出,職工個人賬戶制轉化為個人繳費制,剩余3%劃入企業年金個人賬戶,企業年金覆蓋范圍可以速達3億多職工;國家承擔3%,將視同繳費轉制成本,確定下來可化解多方風險,建立穩定的籌資機制,由中央財政、地方財政和國企紅利上繳分擔。建立地方財政人頭稅制,即按照當地上年度領取基礎養老金的人數上繳養老金稅,約束地方政府嚴格審核養老金領取資格。三是建立基礎養老金調待機制。現行養老金計發政策不變,達到法定繳費年限的領取全額養老金,早領酌減、晚領酌增,實現精算平衡。養老金增長要關聯物價增長率,且低于工資增長水平,以促進就業和保障退休人員生活水平。

  二是全國統管國民個人養老金賬戶。我國已經統一了城鄉居民的基本養老保險,實行個人儲蓄和政府補貼制,但個人賬戶記賬利息低于銀行儲蓄利率,居民參保積極性不高。可以整合居民個人賬戶為國民個人養老金制度,覆蓋各類職工、靈活就業人員和居民;規范各類政府補貼,包括各個部門養老金補貼和居民養老金地方補貼等;用人單位福利供款,甚至打通職工住房公積金和企業職業養老金,按照個人生命周期先完成首住房付款(單位費率12%+個人費率12%),再降低費率(6%+6%)轉入企業職業年金賬戶,增加個人養老金積累。整合后的國民個人養老金必須在具備資質的銀行開設“合格計劃養老金賬戶”,委托專業機構投資運營或者個人在規定的范圍內進行資產配置。政府的責任是做好如下四件事:一是遴選銀行賬戶管理機構;二是建立綜合養老金信息平臺,覆蓋基礎養老金和個人養老金;三是處理稅費事務;四是基于養老金大數據促進立法、制定政策和實施監督。

  (二)養老金管理體制機制創新

  三分政策七分執行,培育國家治理能力不僅需要科學決策,更需要高效的執行力,這涉及國家行政體制改革和服務型政府建設。

  全國統籌職工基本養老金是互聯網社會大家庭的“團結飯”。互聯網時代人員流動加劇、地區間經濟差異加大,對地方統籌的養老金政策提出了挑戰。有學者研究我國地方經濟競標賽和財政分灶吃飯體制下的央地府際關系時發現,發達地區企業養老保險費基實、費率低,覆蓋廣、待遇水平高,有利于地區提高經濟競爭力;欠發達地區的情況則截然相反。美國在1935年頒布的《聯邦老遺殘持續收入保障法》即解決了這個問題,德國在1989年實現統一時也解決了這個問題。事實證明,全國統籌基礎養老金是進入互聯網時代后促進社會公平、民族團結、經濟發展的公共品。

  生產基礎養老金公共品需要體制機制創新,借鑒國家醫療保障局的做法,在國務院組建國家養老金局(或者社會保險局)。在管理體制上做到中央政府對政策公平性、科學性和可持續性負責;地方政府對信息系統建設和政策執行承擔責任;基層政府做好居民教育、溝通和服務;由此形成垂直(國家社會保險局向地方派駐監督政策執行的官員)水平(地方政府任命組織操作執行的官員)對接的網格式管理體制。省市社會保險局的主要負責人工作績效的30%對上級負責、40%對本級政府責任、30%對下級負責。在運行機制上做到信息向上集中、服務向下派送,支持中央頂層設計、國家稅費征收、地方數據管理和基層信息管理,打造全國統一的社會保險公共服務平臺,建立記錄一生、服務一生的社會保障權益管理的縱向系統,包括養老金(含全國統籌基礎養老金和國民個人養老金)、醫療保障(含生育保險,國家醫保局的主要責任是打造有效使用醫保基金的定價采購和監管的橫向平臺)、失業保險、工傷保險等,實現一窗式管理。方便參保人、提高工作效率、防止欺詐冒領。

  管理國民個人養老金需要建立政府—社會—市場有效結合的運行機制,打造生產準公共品的合格計劃。合格計劃具有如下特征:一是有法可依,規范政府、社會組織、當事人和商業機構的行為,確保實現共同目標和各方利益;二是政府合力使用胡蘿卜加大棒的策略,一方面以稅收減免、準入、團購等措施激勵居民、社會企業和商業機構進入,與政府合作生產準公共品;另一方面建立智能監控系統,抓取相關信息和大數據,打造利益相關人信用和自律環境,對違約違規違法行為予以制裁。

  1964年,美國在修訂《聯邦社會保障法》時設立了聯邦社會保障總署,直接隸屬總統辦公室。我國應考慮在國務院設立國家社會保障總局,下設國家社會保險局(或者養老金局)、醫療保障局(已完成)和地方社會保障事務局,統一建設國民社會保障信息平臺,實現電子社會保障卡號與居民身份證、居住證、健康卡、電子醫保憑證的信息共享。我國居民在任何地區盡可以通過APP輸入社會保障號碼完成申報、登記、繳費、查詢、轉移社保關系等工作。同時,政府可以隨機采集居民信息、管理國民大數據和推動國民信用制度建設,為提高國家治理能力奠定基礎。

  我國距離深度老齡社會和2022年男性職工退休高峰(1963年出生人口高達2900萬)的窗口期僅有3年,我們沒有試錯時間。我國缺乏社會契約文化基礎、法制尚不健全、社會治理起步較晚,要戰勝前進道路上的各種風險挑戰,必須堅持黨的領導和中國特色社會主義制度,創新思維,打破不合理的體制機制和部門利益,基于社會主義公共資源生產保障民生的公共品,動員社會資源生產提高民生的準公共品,這需要在推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。

  (作者系清華大學公共管理學院教授)

(責編:畢陽)

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